Un Prestamista de última instancia

Agradezco a la Comisión de lo Económico de la Asamblea Nacional y en especial a su Presidente Daniel Mendoza, por la invitación a participar en la convocatoria para tratar el tema relativo a las reformas al Código Monetario y Financiero.

Antes de entrar al tema, quisiera hacer un símil que puede ser útil para el desarrollo de las ideas: el sistema financiero y la política monetaria son para la sociedad lo que el sistema sanguíneo lo es para el cuerpo humano.

INTRODUCCION GENERAL

He titulado de esta manera al trabajo puntual que se desarrolla a continuación, aprovechando la oportunidad que nos ofrece la discusión pública sobre varios temas vinculados con las reformas estructurales propuestas por el gobierno en su plan económico, presentado a la consideración y posterior apoyo del Fondo Monetario Internacional y otros organismos multilaterales. El propósito inicial de este programa es estabilizar la economía y luego promover una modificación profunda de la política económica que se aplicó de forma irreflexiva durante el anterior gobierno, que como es de conocimiento general llevó al país al borde de una descomposición que nuevamente ponía en peligro las bases de sustentación de la propia sociedad.

El objetivo es centrar el análisis en las reformas propuestas por varios legisladores al Código Monetario y Financiero, concebido y aprobado durante el gobierno anterior (que sustituyó al que implantó el modelo de dolarización en los inicios de este siglo y fue motivo de largas deliberaciones técnicas), cuya configuración distorsionó las bases fundamentales de lo que podría denominarse la “Política Monetaria Restringida”, o lo que otros denominan las “Funciones del Banco Central en un régimen de moneda prestada”. Lo hizo, como bien sabe el país, por razones de interés político y necesidad de utilizar al Banco Central para cubrir con urgencia los desequilibrios fiscales.

En cualquier caso, lo que interesa es tener claro los objetivos e instrumentos que pueden ser utilizados (en este caso por el Banco Central) para mantener una situación del sistema financiero sana, estable en un modelo monetario con moneda prestada. Que permita a estos intermediarios cumplir con su rol de canalizadores de los recursos entre los sectores excedentarios y aquellos que requieren financiamiento, de tal manera que se pueda definir los deberes que tiene que cumplir el Banco Central del Ecuador bajo este esquema; para finalmente abrir un camino que pueda reconstruir todo lo dañado y prevenir nuevas alteraciones o abusos.

PRESTAMISTA DE ULTIMA INSTANCIA

En ese plano, conviene plantear una tesis para que el Banco Central recupere la función de “Prestamista de Ultima Instancia” que bajo la dolarización, en su conceptualización básica (diseñada a inicios del presente siglo), dejó de existir. Esa función puede ser restablecida si el país eleva la meta cuantitativa de las Reservas Internacionales hasta un nivel que supere en dos o tres veces los pasivos monetarios (depósitos recibidos) del Banco Central. Si esto se consigue, el BCE dispondría de una cantidad de recursos tan amplia que le permitiría, sin afectar la liquidez de quienes le confían sus depósitos (sector público y sistema financiero), intervenir en el mercado de capitales o incluso en el propio mercado monetario con decisiones contra cíclicas de enorme valor para la estabilidad y confiabilidad de la economía o, si se quiere mirar en términos de emergencia para la atención de situaciones imprevistas.

En la ley por la cual el Estado perdió su potestad de emitir dinero (año 2001), se cerraron todas las puertas a la posibilidad de introducir cualquier otra forma de dinero con poder liberatorio, con lo cual el país optó por un modelo que se nutría únicamente de los excedentes generados en las relaciones económicas con el resto del mundo. En otras palabras, el financiamiento del crecimiento económico estaba directamente vinculado con la capacidad de obtener superávit globales en la balanza de pagos. El tipo de cambio era exógeno (algo se puede discutir de esta afirmación) y la política económica demandaba mayor rigurosidad en el cuidado de sus equilibrios macro. Liquidez y competitividad merecían un cuidado especial para el buen funcionamiento de este nuevo esquema económico.

Bajo este modelo, el Banco Central tuvo varias obligaciones precisas: contaba con instrumentos de política monetaria enmarcados dentro de un campo de severas restricciones que no le permitían ejercer a plenitud las facultades tradicionales de un sistema con moneda propia, pero que le encargaban responsabilidades que son vitales para el buen funcionamiento de este nuevo esquema cambiario. Al no ser una institución con facultad para emitir dinero primario, su papel dentro del entorno institucional construido en el Ecuador tomó la forma (en el plano puramente operativo) de administrador exclusivo de los recursos que le encargan las instituciones financieras y las entidades públicas y de agente de pagos al exterior, tanto para el sector público como para el privado, lo que llevó a la definición de lo que pasó a denominarse las Reservas Internacionales de Libre Disponibilidad (RILD).

Esas eran las normas y responsabilidades básicas que funcionaron durante los primeros años de la dolarización, hasta que en un momento dado se decidió iniciar un sostenido proceso de desarticulación institucional, que llevó desde la descapitalización del Banco Central al incumplimiento de todos los parámetros básicos de obediencia conceptual, cuyo final fue la modificación legal para permitir al Banco Central actuar como si se tratara de un banco comercial. Con el agravante de ejecutar operaciones reñidas ya no sólo con la normativa fundamental de la dolarización sino con los preceptos elementales de manejo responsable del riesgo.

Hoy el Banco Central tiene un balance precario ( que bajo los parámetros de calificación que se aplica a los privados, no pasaría la prueba básica), altamente ilíquido, de muy baja valoración, sumamente expuesto a un solo prestatario (el gobierno central), sin recursos de protección contra pérdidas y con un patrimonio magro. En conjunto, esto ha elevado el riesgo del sistema a un nivel indeseable, obligando al sistema financiero, con el correspondiente costo y efecto en el financiamiento del crecimiento nacional, a mantener indicadores de liquidez superiores a los que ya de por sí son altos en un régimen sin prestamista de última instancia.

Entonces, la tarea es recuperar la normativa perdida, fortalecerla luego de la experiencia vivida, para configurar un esquema que le devuelva viabilidad y supere algunas de las limitaciones detectadas de su aplicación. Y, aquí creo que es altamente recomendable que el Banco Central recupere a lo largo del tiempo esa facultad de “prestamista de última instancia” que, si se lo consigue y respeta, reducirá las limitaciones que hoy impone la propia dolarización y la convierten en una camisa de fuerza que no dispone de amortiguadores para los ciclos económicos.

De ahí que, si se modifica el concepto elemental de que los activos líquidos en dólares de las reservas internacionales (incluyendo las demás cuentas clásicas de su composición) deben alcanzar para cubrir los pasivos provenientes de las instituciones obligadas a tener sus reservas o saldos en el Banco Central, hacia la recuperación de la facultad de prestamista de última instancia, ese 100% de cobertura, que hoy por hoy está muy lejos de cumplirse, debería ser el mínimo indispensable y no el objetivo definitivo, pues al mantener esa relación el Central no tiene posibilidad de ser el poderoso actor de apoyo a la política económica para introducir decisiones contra cíclicas de enorme impacto e importancia de corrección de rumbo.

En definitiva, el Banco Central puede recuperar esa función vital que revitalizaría su papel gestor de política económica y su capacidad intervencionista, que hoy es una limitación muy seria de la dolarización. Para esto debe acumular activos líquidos propios por encima de los niveles totales de sus obligaciones con el sistema económico, para lo cual es indispensable mantener una política de capitalización permanente, lo cual lleva a comprometer una política fiscal superavitaria que lleve adelante este proceso de creación de estas reservas internacionales adicionales. La función fundamental de dichas reservas sería la de mantener inversiones exógenas al sistema (es decir en entidades internacionales de primer orden), que permitan contar con las disponibilidades inmediatas para actuar en las circunstancias en las cuales sea necesario mejorar la oferta monetaria y contribuir a mitigar un proceso recesivo o enfrentar condiciones internacionales adversas.

Incluso, bajo esas condiciones, el Banco Central podría tener una capacidad relativa de regular las tasas de interés internas mediante operaciones de mercado abierto (compra y venta de papeles privados calificados y líquidos hasta que los públicos recuperen su credibilidad y tengan un mercado dispuesto a transar con ellos).

No es imposible pensar en un BCE con activos líquidos por dos o tres veces sus pasivos con el sistema, que para ponerlos en términos relativos signifiquen entre el 20% y 30% del PIB, o algo más si existe afán de mitigar el riesgo que implica no tener una política “monetaria”. Esas reservas también servirían en momentos de una crisis de confianza en el sistema financiero o, lo que nunca es descartable, una etapa de salida neta y perseverante de divisas.

Hay que recordar que la dolarización no implica una restricción a la capacidad del sistema financiero de ser un creador secundario de dinero. De ahí, que estas Reservas Internacionales adicionales se convierten en un verdadero prestamista de última instancia y un seguro de la política económica, cuyo ángulo mas delicado encontraría un refuerzo que pondría límites a acciones especulativas o desestabilizadoras.

MANEJO DE LIQUIDEZ

Otro tema fundamental es el de mantener un Banco Central sano, con activos líquidos que no se contaminen en circunstancias de una crisis interna, es decir que se encuentren invertidos en papeles de muy alta seguridad y liquidez en los mercados internacionales, lo cual lleva a cerrar todas las ventanillas de financiamiento interno tanto al gobierno y las entidades públicas, como al sistema financiero público y privado. Solo así se puede contar con una institución que mantiene una adecuada, firme y sólida independencia económica de los avatares propios de un país expuesto a los comportamientos de los mercados internacionales, y una independencia política frente al gobierno y los sectores privados.

La situación actual del balance del BCE es calamitosa. Más del 65% de sus activos no pueden convertirse en líquidos si lo requiere la economía en un momento particular. La cobertura de los pasivos o depósitos de las instituciones financieras y las entidades publicas es tan limitada que si existiera una demanda por utilizar esos depósitos, el BCE no podría atender más del 30%-35%.

Vinculado con este indicador se encuentra la facultad de regular la liquidez primaria de la economía, que descansa en la formulación de las condiciones establecidas sobre las reservas bancarias mínimas que deben estar en el BCE. Aquí, el tratamiento discriminatorio actual según la propiedad de la institución o el tamaño no tiene sustento técnico alguno. Los riesgos son los mismos y por lo tanto la norma debe ser universal, simple y uniforme. Es un instrumento importante aunque limitado por las propias realidades que nacen de la dolarización y del entorno de las relaciones económicas internacionales que marcan el resultado de los flujos financieros.

SISTEMA DE PAGOS

Queda por definirse el papel que al Banco Central le corresponde en el sistema de pagos, pues hoy toda transacción pasa por sus cuentas, en especial las externas, lo cual lleva a tener un control, pasivo o activo según las circunstancias, de las relaciones económicas con el resto del mundo. Desde un punto de vista informativo el sistema es un instrumento poderoso, pero desde una visión deformada de las funciones del BCE, podría convertirse en un mecanismo de control de los movimientos de capitales. Por eso, en la definición de esta facultad será necesario precisar las razones de su existencia y las prohibiciones pertinentes.

RED DE PROTECCION FINANCIERA

Vale detenerse un momento en la evaluación de la conocida Red de Protección Financiera, cuyos instrumentos, el Fondo de Liquidez y el Seguro de Depósitos, deben tener condiciones de aportación exactamente iguales para todas las instituciones financiares, cualquiera que sea su estructura de propiedad, debiendo los recursos administrados invertirse, al igual que las reservas internacionales del BCE, en documentos exógenos al sistema económico ecuatoriano, de alta seguridad y liquidez en los mercados internacionales. Hoy, esto lo aplica con rigurosidad el Fondo de Liquidez pero no el Seguro de Depósitos cuyo portafolio que no asegura la disponibilidad inmediata, poniendo un serio interrogante al valor de su existencia.

ARQUITECTURA ORGANIZACIONAL

Otro tema vital dentro del conjunto de reformas es el relativo a la arquitectura institucional, pues es indispensable recomponer el papel del BCE ya no dentro del ámbito directo de su acción diaria, sino relativo a su presencia como “El Tercero Creíble” de la organización económica, que le convierta en el vigilante de la estabilidad necesaria para generar el ambiente propicio para el desarrollo y crecimiento. Esto se lo puede conseguir si se le dota de una fuerte autonomía, con clara separación administrativa ,política y financiera, de cualquier organismo público y de las actividades privadas.

Un Banco Central, con capacidad de gestión propia, con un sistema de gobierno independiente, puede evaluar la consistencia o debilidad de la política económica, en sus distintos campos de influencia, como el presupuestario, tributario, de endeudamiento público y privado. De advertencia sobre las consecuencias de decisiones que alteren la competitividad de la producción nacional, o de las derivaciones de un entorno internacional desfavorable.

Este papel, que el Central alguna vez ya lo tuvo, se perdió con la configuración actual que le convirtió en un cómplice directo de decisiones que rompieron las premisas básicas del manejo equilibrado de la macroeconomía, empezando por el sector fiscal y cuyos correctivos ahora cuesta ponerlos en vigencia.

SUPERVISION FINANCIERA

El fraccionamiento de la regulación del sistema financiero en tres instituciones (superintendencias de Bancos, Compañías y De Economía Popular y Solidaria) ha traído desarticulaciones conceptuales, descoordinación sobre el manejo de los riesgos propios de la intermediación, introduciendo la falsa premisa de que las instituciones dedicadas al mercado popular requieren de una normativa menos exigente, como si los riesgos fueran diferentes al del resto del sistema.

Aún más, la segmentación desfiguró el concepto de intermediación, asignando el control de ciertas entidades por “conveniencia política” a quienes no tienen experiencia ni estructura para hacerlo. De seguir esta forma de supervisión, el riesgo sistémico tiene un nuevo jugador producto de la irresponsabilidad política. Igual ocurre con aquellas versiones encaminadas a crear una camisa de fuerza obligatoria al sistema para refinanciar obligaciones. De mantenérselo, el concepto de riesgo no tendría una adecuada cobertura, con graves consecuencia para la estabilidad de todo el sistema. Es hora también de defender los derechos de los acreedores, en un plano de mutuo equilibrio con los de los deudores y no inducir a una profundización de la “cultura de la morosidad o no pago de obligaciones”.

BANCA INTERNACIONAL

Mucho se habla de abrir este mercado a los bancos internacionales. En la realidad, la normativa actual no tiene restricciones a su venida. Hace falta, sin embargo, una regulación financiera amplia, equilibrada e igual para todos los actores, nacionales y extranjeros. Con gran precisión de la capacidad regulatoria de las entidades públicas, pero sin confundirla con la imposición de normas o manejo de precios. Y un poco más, si se busca tener un sistema capitalizado, con apertura para la incorporación de nuevos inversionistas (accionistas), es importante derogar toda esa serie de leyes que restringen los derechos de esos agentes económicos, pues cuando sea indispensable capitalizar una institución, será muy difícil encontrar quienes estén dispuestos a hacerlo sabiendo que serán considerados “parias” para cualquier otra actividad empresarial. Lo que no significa levantar las restricciones al financiamiento de las partes vinculadas.

Quito, 10 de Julio del 2019