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Ideas básicas de un posible programa económico

Por: Rodrigo Espinosa Bermeo, Abelardo Pachano Bertero, César Robalino Gonzaga


Este ensayo se lo realiza en un Ecuador que trata de salir de 11 años de una política económica que se concentró en otorgar privilegios y una notoria prevalencia al Estado, con desmedro de las actividades privadas.


Se abandonaron de manera programada criterios de eficiencia económica, también bajo el supuesto predeterminado de mínima valoración del Banco Central, el IESS y con reglas fiscales no cumplidas, que llevó a la pérdida de los equilibrios macroeconómicos bajo el supuesto funcionamiento de un modelo que tenía capacidad infinita de financiamiento de los emprendimientos públicos, sea por la vía de más tributos o del endeudamiento.


El resultado de la utilización abusiva de estos instrumentos tributarios y de endeudamiento ha producido una situación desquiciante para la convivencia de una sociedad que se supone buscaba armonía y cosechó pesares. Aún más, se creyó erróneamente que los proyectos de inversión tenían la capacidad de generar suficiente rentabilidad para cubrir los costos, pues el ahorro era ineficiente y había que gastar lo que se tenía y aún más.


Emprendimientos, que por lo demás buscaron cubrir un amplio espectro de actividades, desde unos que aparentaban ser económica y socialmente rentables, hasta otros que sólo servían para multiplicar el gasto corriente e improductivo del complejo andamiaje público que se fue tejiendo a lo largo de este extenso período.


Lo cierto es que hoy el país tiene un serio problema de viabilidad por la existencia de una organización pública ineficiente, desproporcionada, derrochadora, sin transparencia, que perdió muchos controles y no sólo dispendió recursos, sino que permitió actos, de cuantía superior, inmorales, bochornosos, repudiables que deben merecer un ejemplar castigo.


De forma simultánea y como manera de conseguir el poder necesario para tanto desafuero, la institucionalidad del Estado sufrió serios quebrantos, que van desde la pérdida de su funcionalidad responsable hasta la sumisión miserable y denigrante frente a un gobernante avasallador y atrabiliario.


Por todo ello, la tarea de la reconstrucción de la economía y la reconquista de un camino de crecimiento sano, sostenible y que ofrezca oportunidades de empleo adecuado a quienes lo demandan, atraviesa por el acoplamiento de esa delicada, vulnerable y volátil estructura política con la correspondiente al mundo que debe generar riqueza.


Este entendimiento es vital e ineludible. No hay como pensar en algo que omita estas dos partes complementarias de la realidad nacional. Hay un gobierno con problemas, incluso en su propio interior y existe un fraccionamiento de representación política en la Asamblea Nacional que obligan a la negociación y el acuerdo. Nadie puede imponer su criterio y, vaya que esta es una buena noticia luego de tanto tiempo de abuso y prepotencia, pero hay que reconocer que es muy baja la predisposición a la negociación seria y responsable entre distintas facciones políticas.


En ese ambiente, cargado de incertidumbres políticas y condicionado al mantenimiento del actual sistema cambiario de dolarización es que se debe esbozar un plan de solución de los profundos desequilibrios económicos, plan que sea viable y encuentre los consensos mínimos necesarios para empezar a transitar hacia la recuperación de los paradigmas que exige este modelo instaurado a inicios del siglo XXI.


Debe considerarse que en un inicio quedarán pendientes algunas tareas, cuya atención demandará preeminencia tan pronto las etapas iniciales demuestren la consolidación de sus esfuerzos y la obtención de sus metas. Por lo tanto, lo que a continuación se propone se concentra en aquellos temas considerados de absoluta prioridad para conseguir lo propuesto, es decir, recuperación de un crecimiento estable, creciente y sostenible para cambiar la estructura del mercado de trabajo, hacia una mayor participación del empleo adecuado que vendrá de la mano de la reactivación de la inversión privada.


El modelo actual ha sido incapaz de generar el entusiasmo necesario para conseguir la fusión de intereses naturales y reconocibles de trabajadores y empresarios. Apenas el 27% de la población en edad de trabajar (PET) consiguió empleo adecuado en la década financieramente más generosa de la historia nacional. ¡El 73% no pudo conseguirlo! Y si de ese porcentaje se excluye todo el hinchamiento público -que bajo las actuales limitadas condiciones financieras del sector público no tiene posibilidad de continuar- el porcentaje apenas se aproxima al 17%.


Con ese propósito, la intervención de la inversión privada, cuya dinámica ha sido muy débil en los últimos años, debe transformarse en la señal inequívoca de reconocimiento de un ambiente propenso a la recuperación de la confianza sobre incentivos y medidas que marquen un espacio necesario para la reposición de lo invertido. Y aquí juega un rol fundamental la estabilidad jurídica que deberá ofrecerse, entendida como el firme compromiso del Estado de respetar las reglas tributarias (impuestos, tasas, deducciones y otras normas) durante una década e incluso favorecerlas con otros razonables privilegios, perfectamente cuantificables y transitorios, en especial si están dedicadas al ingreso de dólares al país como resultado de su vocación y gestión productivas.


Durante los últimos once años el Estado no cumplió sus promesas y demostró enormes debilidades. Ecuador mantuvo una relación de la inversión total sobre el PIB muy superior al promedio de los países de América Latina (24.7% frente a 20.7%) y también fue uno de los países beneficiados por favorables vientos económicos internacionales, a pesar de lo cual su tasa de crecimiento fue menor. Hay múltiples ejemplos que permiten suponer con buen grado de certeza que el Gobierno, realmente hizo una mala selección de los réditos socio económicos asociados a los proyectos que seleccionó como prioritarios.


No hay duda de que la política económica en ejercicio obliga a realizar indispensables cambios y por ello, aun cuando las condiciones actuales son muy precarias y podrían sugerir decisiones hacia un ajuste dramático, luce razonable regresar a la práctica de ajuste graduales, que, aunque tienen sus propios riesgos por la ausencia o dificultad de sostener la perseverancia por el aparecimiento del cansancio propio de una transitoriedad larga, parece ser la mejor alternativa. Incluso por el complejo problema de manejo de una economía que se ató las manos frente al estrangulamiento financiero y a una seria afectación de competitividad que no se lo arregla en un período corto y podría derivar en mayor complejidad si el ajuste no guarda cierta compostura.


Idealmente el plan debería cubrir un quinquenio, plazo adecuado para poner la casa en orden. Traer al Estado a un tamaño que cumpla con responsabilidad sus obligaciones sociales, tal vez equivalente a un 25% del PIB, pero que deberá definirse con mayor precisión conforme transcurra la ejecución del programa. En los próximos tres años de Gobierno, posiblemente la meta se la pueda definir sobre la base de una reducción sistemática del gasto público, equivalente al 2,5% anual del PIB que lo llevaría a los límites del 30%, constituyendo una esperable relación máxima que se podría conseguir, contando con el apoyo de los organismos multilaterales, coparticipando como socios que posibiliten la cobertura de las brechas de la transición, tanto fiscal como externa.


Es indudable que este recorte demandará una reconfiguración institucional (menos ministerios y secretarias), la eliminación de muchas empresas públicas, la selección estricta de gasto y el compromiso de someter los resultados a evaluación periódica.


La solución de los problemas derivados del elevado endeudamiento público va de la mano con la consistencia del programa. Además de la especial dificultad que demanda su recomposición, también será necesario aumentar su saldo, evitando los avatares de eventuales negociaciones políticas que podrían liquidar el plan, pero que es prioritario superarlos, para consolidar el crecimiento y resolver las brechas, especialmente la externa, sobre la cual, cobra especial importancia el programa de incentivos para el retorno de capitales, la inversión extranjera o el endeudamiento en los mercados privados, según corresponda, como principal variable correctora del estrangulamiento financiero de la economía, evitando la reducción ingresos fiscales. Es decir, los ingresos. sean fiscalmente neutros.


La existencia del Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información con Fines Fiscales, promovido por la OECD, que agrupa a más de140 países y al cual ya aplicó el Ecuador, es un nuevo elemento que podría servir para recuperar muchos capitales atraídos por normativas nacionales que sean de interés colectivo.


Obviamente, esos flujos de capital serán la gran palanca de generación de empleo, motivo central de la nueva visión económica, en especial para retener a las generaciones jóvenes, cuya capacitación tecnológica merece cuidado particular. Aquí confluye el propósito social del gobierno con la intencionalidad natural de una economía mixta de mercado bien manejada, o por lo menos razonablemente dirigida.


¿Cuánto podrá crecer la economía? Difícil precisarlo, pero si se toman las decisiones que mas adelante se exponen es posible que recupere un ritmo de 4% anual. Ojalá que más, pero evitando ofertas que pueden ser consideradas incumplibles.


Se propone establecer una concepción política del Programa económico sobre la base de un objetivo y tres ejes fundamentales. El objetivo es crecer para eliminar o por lo menos mitigar la pobreza, sobre una economía de crecimiento robusto y sostenido. Los tres ejes fundamentales radican en la reconfiguración del rol del estado, como facilitador en la creación de oportunidades y proveedor de un marco regulatorio impulsor de crecimiento, es decir:


1. Generación de oportunidades para la juventud.


2. Solidaridad con los menos favorecidos mediante aseguramiento de programas sociales eficientes y un Estado redimensionado.


3. Solidez institucional como impulso a la competitividad del Ecuador (marco regulatorio, legal y de legitimidad) que asiente su dinámica en una economía mixta de mercado.


Para conseguirlo se proponen las siguientes medidas:


1. No subir impuestos, tasas, contribuciones, salvaguardias. Se mantienen donde están hasta poder definir una mejor estructura bajo un menor estrés fiscal, tarea en la cual es posible que deba reconfigurarse la composición y nivel de ciertos impuestos.


2. Dejar los subsidios en el plano en el que se encuentran, pero señalando su temporalidad y el afán de corregirlos bajo planes de ajuste que permitan absorber el impacto, mitigando los daños sociales y en la competitividad.


3. Transparentar todas las cuentas públicas: Ingresos, Gastos, Financiamiento, Endeudamiento para asegurar la certeza de las decisiones y ofrecer confianza sobre la honestidad en el manejo de los recursos encargados por la colectividad. Existen ONG ecuatorianas capacitadas para ofrecer servicios muy especializados en este campo.


4. Reducir los gastos del sector público en el equivalente al 2.5% del PIB anual, empezando en el año 2018. Restablecer mediante reforma legal las reglas macro fiscales que eviten nuevos abusos y aseguren el tránsito hacia la sostenibilidad fiscal.


5. Promover el ingreso de capitales privados, bajo distintas modalidades: Inversión extranjera, retorno de capitales privados, endeudamiento externo, sujeto a las siguientes condicionalidades:


a. Libertad de destino. Cualquier sector.


b. Plazo mínimo de tres años para iniciar repatriación. Dividendos no retienen ningún valor adicional al que ocasionó el pago del Impuesto a la Renta nacional.


c. Ingreso libre de impuestos.


d. Exoneración del ISD para su cancelación o pago.


e. En caso de endeudamiento, debe ser bancario, registrado en el BCE, con reconocimiento de una tasa de 6% de interés anual como gasto deducible.


f. En caso de prepago o pago anticipado al plazo mínimo establecido, pérdida de exoneración del ISD y recargo del 10%.


g. Compromiso empresarial de capitalizar 50% de las utilidades.


h. Vigencia de incentivo de 12 meses. A partir del mes 13 y hasta el 18, impuestos se reducen en 50%. En adelante ingresan dentro del sistema tributario normal.


6. Eliminar el sistema de registro patrimonial en el SRI. Con la presencia del Ecuador en el Foro Global (OECD), al cual se adhirió y está en trámite su inscripción (posiblemente hasta fines de este año), el Estado tendrá acceso a información directa internacional, incluso de la gran mayoría, sino son todos los paraísos fiscales. Además, este mecanismo no ofreció los resultados que buscaba. Tiene información muy parcial y ofrece un mensaje de potencial tributación al patrimonio. Por lo tanto, es mejor sacárselo de encima y ofrecer el atractivo para el retorno sin recargos ni sanciones, pues además esos capitales, se habla de los legítimos, no han evadido la ley.


7. Eliminar impuesto a las transacciones de acciones en las bolsas de valores.


8. Enlistar en las bolsas de valores nacionales a todas las instituciones financieras, públicas y privadas, así como a las empresas, también públicas y privadas que cumplan ciertos requisitos. Si queremos transparencia fiscal, también debemos ofrecer transparencia empresarial y personal.


9. Eliminar la ley que desfigura el concepto de sociedad anónima y responsabilidad limitada. Con esto se recupera el instrumento preciso para generar proyectos, arriesgar capitales y atraer empleo.


10. Modificación de los parámetros relativos a fijación de tasa de interés, manejo de la liquidez, apalancamiento, definición de solvencia de los bancos privados y de las instituciones de la economía popular y solidaria.


11. Recuperación de la independencia del BCE para que actúe como veedor confiable de la sociedad, sobre la elaboración de los presupuestos públicos, la contratación de deuda pública, el seguimiento monetario y de la balanza de pagos, el monitoreo de la economía y fundamentalmente para que deje de ser un ente financiador del déficit fiscal. Habrá que convenir en la reversión de las daciones en pago que hizo el gobierno anterior, mediante acciones de bancos públicos que no son negociables ni han sido valoradas.


12. Impulso de la negociación inicial de dos acuerdos comerciales: Alianza del Pacífico y con los Estados Unidos de América.


Con esta composición el acompañamiento de las instituciones multilaterales (especialmente, Banco Mundial y FMI) ofrecería un financiamiento lo suficientemente alto para crear el ambiente necesario y la confianza indispensable de los mercados internacionales, necesarios para la consistencia del programa.




Marzo 27 de 2018


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